active labour market policy

積極勞動力市場政策:香港及國際經驗

黃洪

香港城市大學社會科學學部講師

前言

自一九九七年十月亞洲金融發後，香港的失業狀況進一步惡化。九八年七至八月間香港政府公佈的失業率是百分之五。七十年代初石油危機之後香港出現戰後最嚴重的經濟衰退，一九七六年當年的失業率是百分之五點一。現時是二十二年來香港失業率首次升破百分之五的高點，加上本地生產總值出現高達百分之四的負增長，顯示香港面臨另一次嚴峻的經濟危機。而且更令人憂慮的是真正的失業狀況比官方公佈的失業率還要嚴重，在本研討會中其他講者經己指出香港婦女存在著廣泛的隱性失業情況，這裏不再重覆。本文將集中探討香港政府對失業問題的對策，並引用經濟合作發展組織對積極勞動力市場政策的評估研究，以總結近年香港在回應失業問題所推行的政策及服務的成效。

政府對失業問題的認識

香港政府一直奉行「積極不干預」政策，認為失業問題是勞動力市場根據經濟波動而自動調節的結果，而國家(state)不應作出干預。港府一方面認為不應為解決失業問題而對某些行業或企業進行扶助，因干預會扭曲了市場的信息，導至政府津貼低效率的「夕陽行業」，令政府財政出現尾大不掉的情況。而另一方面，港府亦認為香港經濟屬於小型而開放的體糸，政府對經濟干預的能力不大，香港經濟主要視乎國際因素所決定。

港府在九五年失業問題開始浮現時便將失業問題界定為勞動力市場出現錯配(mis-allocation)，出現「有人無工做，有工無人做」的情況。當時政府的主要論據是失業問題並不在於香港缺乏職位；而是這些失業人士缺乏適當的技能、知識或信心去填補這些職位空缺。政府認為是失業是人力資源錯配及浪費的問題。相信透過勞動力市場的調節，盡快到達到新的平衡，失業問題便會迎刃而解。所以政府提出的解決方法是令勞動力市場供求雙方盡快獲得適當的信息，如增加勞工處的就業輔導；及引導人力的投資去面對經濟結構轉型，如提供再培訓課程。

而在本年度的施政報告中，特區首長董建華提出政府對失業問題的對策仍然是上述兩項回應:加強勞工處的就業選配計劃及改善再培訓課程。其實有關計劃經己在在九十年代初經已實行這兩項措施，但失業問題不單沒有改善反而漸趨惡化。另外，令人更失望的是政府官員並無積極意願去解決失業問題，政府官員只強調現時失業惡化只是週期性和短暫性的，待世界經濟復甦失業問題便可解決。官員只呼吁失業人士要有耐性、有信心、要繼續積極尋找工作云云。首先這觀點將失業問題歸咎於國際經濟環境之外因，而非香港經濟結構失衡的內因是不能令人信服的。近期香港失業最嚴重的行業是建造、零售、飲食及運輸等行業。這些行業明顯是受本地經濟的投資和消費意慾所影響，基本上與國際經濟氣候並無太大的關聯。期望外國經濟好轉可以解決這些行業的失業問題無疑是緣木求魚。再者上述行業失業高企其中原因主要是因香港旅遊業陷入低潮。港元匯率由於聯繫匯率的關係相對東南亞貨幣處於高水平。這一方面令本地旅遊業難於與東南亞國家競爭；另一方面亦不能吸引這些國家或地區的遊客來港，在這情況下，期望上述行業失業問題可以自然而然透過經濟循環來解決，無疑是守枺待兔，毫不積極的對策。

筆者認為現時失業嚴重主要是香港經濟結構長期失衡的惡果。自八十年代而來，香港經濟全面向房地產及與之有關的金融業傾側。令香港創造就業職位的數目愈來愈少，創造職位的成本亦愈來愈高。香港經濟的曼克頓化及泡沫化才是失業問題嚴重的根源，亞洲金融風暴只是將計時炸彈引爆罷了。

面對香港當前失業問題的惡化,香港政府顯得有心無力。港府未能對人力市場作出細緻認真的分析和研究，亦因此未能針對不同失業者的需要而為其度身訂造出一套積極勞動力市場政策(active labour market policy)。現時港府的對策如加強職業介紹、再培訓及職業訓練,推出創業課程,以至某些商界人士所提議港人應考慮回國內工作、做臨時工等等建議,只表明有關人士並未對香港的失業狀況作出調查研究，這些泛泛之談對解決失業問題顯然沒有無實質的幫助。

經濟合作發展組織（經合組織OECD）在一九九六年發表評估各成員國在推動「積極勞動力市場政策」的大型研究。研究結果顯示有關政策能對解決失業問題有幫助，但若要政策成功，必須小心針對個別失業者及僱主的需要才出介入。不一樣的失業者,要有不一樣的對應政策，才能實質地協助其早日重返勞動力市場。上述研究結果對本港有很高的參考價值。筆者將根據其結果來評估現時本港的政策及服務，並作出一些改善建議。

加強積極勞動力市場政策的效用:經濟合作發展組織的研究

積極勞動力市場政策(Active Labour Market Policies ALMPs)是西方資本主義國家在八十年代至九十年代為回應不斷上升的失業率及大量長期失業者的問題而作出的回應。所謂「積極」勞動力市場政策是指這些政策有別於傳統的「被動」(passive)的政策以失業保障或入息輔助來保障失業者的生活，避免因這些被動政策而令失業時間延長。積極勞動力市場政策的主要目標是要解決失業者尋找工作時的困難及增加勞動力市場的職位供應。其主要的計劃形式包括:求職協助(job search assistance)、正規的課堂訓練(Formal classroom training)、在職訓練(On-the-job training)、就業補助(Subsidies to employment)、直接創造職位(Direct job creation)及創業協助(Aid to unemployed starting enterprises)。

經濟合作發展組織的大型就業研究(job study)中其中包括就如何增加積極勞動力市場政策的效用作出單項研究。該研究根據會員國在一九九三年前所進行有關積極勞動力市場政策評估文獻作總結(OECD 1993)及在一九九五年更新有關資料(Fay, 1995)。有關評估文獻之選擇是該評估須以「實驗計劃」進行，而須同時有實驗組及控制組兩組同時進行,而且控制組需有「假實驗」同時進行。但上述方法只能用於個別計劃對參加者的作用。至於創造就業職位的整體作用則會以嚴謹程度較低的方法進行如僱主的調查，勞工流動的回歸分析。

該研究有以下的政策建議以加強積極勞動力市場政策的效用:

l 盡量為對失業者提供深入的輔導、促進其求職動機及求職協助的計劃亦非常有效。為不同失業者設計內有針對性的課程，內容要適合求職者及僱主的個別需要。

l 由於失業時間愈來愈長，多種形式的就業補助可以用來維持工人對勞動力市場的接觸。但有關補助必須是短期並且受嚴密監察。而有關僱主要繼續獲得補助必須基於其對前補助僱員的留用率。

l 為能在競爭環境下生存而有企業家技巧及動機的失業者提供創業援助。

l 有關計劃規模應盡量細小，及應有明確的對象令有關計劃可以為相對是同的一群失業者提供服務。

l 對積極勞動力市場政策必須有適當的監察及控制，減少對勞動力市場的扭曲。

l 維持參加者在積極勞動力市場政策中一段較短的時間，減少僱主及僱員因計劃而作出的破壞生產力的行為適應。

經合組織的研究主要結果可以下表總結:

表一: 經濟合作發展組織研究結果簡要

計劃	有幫助	無幫助	備註
求職協助(如求職中心,個別輔導等)	對大部份失業者尤其是女性及單親人士		須小心的管理
正規的課堂訓練	重回勞動力市場的女性	青年(如沒有其他計劃配合) 中老年而低學歷的男性	有關課程必須表現出與勞動力市場有強烈相關及必須表現出為高質素。青年人需要與其他為其特殊需要度身訂造的計劃配合。對被淘汰工人的作用需要更多研究資料才能確定
在職訓練	重回勞動力市場的女性; 單親婦女	青年(如沒有其他計劃配合)	必須直接滿足勞動力市場的需要
就業補助	長期失業者; 重回勞動力市場的女性	青年(如沒有其他計劃配合)	須小心選擇對象及有適當控制來擴大就業所得及社會利益
直接創造職位	勞動力市場中嚴重的弱勢社群		通常只有很少長期的利益
創業協助	男性(少於40歲及有較好學歷)		只對失業人口中一少撮人發揮作用

職業訓練及再培訓

經合組織的研究發現大部分國家積極勞動力市場政策的主要資源均用於訓練之中。但多項評估研究顯示對於某些類別的失業者，訓練產生的作用不大。要改善訓練的效用，有關計劃必須有明確的對象，而這些對象在就業方面對相近的困難及障礙。同時訓練須集中於僱主在尋找的特別技巧。

研究發現大部分國家的職業訓練或再培訓課程通常是以傳統的課堂授課形式進行，而訓練的作用很低或不明顯。尤其是那些為所有失業人士而缺乏對勞動力市場需求作針對性的訓練，效用通常不高(OECD 1993)。Forslund & Krueger (1994)在瑞典的研究亦支持訓諫的回報甚低。

較成功的經驗有加拿大在九十年代初開始的「改善就業能力計劃」(Employability improvement programme)。這計劃為個別失業人士及本地人力市場而度身訂造的課程，該計劃有清楚對象而且具針對性。無論男性或女性均能從這計劃中得益：收入及就業機會均明顯上升；而女性通常比男性有更大的得益。

不少研究指出訓練課程對青年失業者的幫助較少。青年人需要的是更能針對其個別需要的其他協助。例如在美國及加拿大較成功的「改善就業能力計劃」是能為年青人提供深入的個人輔導及訓練以度身訂造的形式進行。但由於提供大量度身訂造課程相對地成本昂貴。而訓練計劃是否符合成本效益並不單看年青人在勞動力市場表現的改善；亦要考慮在減少犯罪、吸毒問題所帶來的社會效益。

香港經驗

香港對失業人士的訓練計劃主要由僱員再培訓局及職業訓練局負責。香港的再培訓計劃主要是僱員再培訓局(簡稱再培訓局)負責推行，再培訓局在一九九二年年底成立，再培訓計劃再計劃的目的是「幫助本地僱員掌握新的技能及提升其原來技能，以適應因香港經濟轉型導致勞工市場出現的轉變」。根據九六年政府教育統籌科所發表有關再培訓計劃檢討的諮詢文件指出，由九二至九六年間共有9萬名工人受訓，其中有30%學員修讀主要是為失業人士而開辦的全日制課程，而其餘70%學員則是修讀為有意提升技術的在職人士而設的部分時間制課程。在全體學員中有80%是女性；約有70%只有中三或以下程度；及有50%以前曾在製造業工作。這顯示參與再培訓課程的主要對象不是現行失業人士，反而是前製造業僱員的女性僱員，不少在經濟轉型被淘汱後被迫離開勞動力市場，而當全職的家庭主婦。在再培訓計劃的對象方面香港符合國際的經驗，顯示再培訓課程較易吸引轉業女性參加，而女性比男性更能從訓練中得益。

香港的再培訓計劃無疑為大量被淘汱的製造業工人，提供一些短期的訓練課程，但現時再培訓課程存在以下主要問題:

1) 課程對勞動力市場需求的針對性不強，未能為不同對象制訂度身訂制的課程

香港的再培訓課程以傳統上課形式為主,基本上以電腦(佔課程總數31%)、轉業錦囊(27%)、語文(25%)為主(教育統籌科 1996)。可見再培訓課程正正犯上經合組織研究所指對失業者的訓練缺乏針對性及與勞動力市場相關性不大的所有毛病。正如其他國家經驗顯示這樣的再培訓課程效用肯定不高。另外，課程中有近三成是轉業錦囊，一方面課程中過份遍重心理適應而缺少真正的技術提升，而另一方面，有關失業者的心理輔導應以個別化的手法由專業社工，心理學家進行，而上課的形式來進行心理適應，未能根據個別失業人士的需要，而提供應有的心理及社會的協助。

2) 訓練課程時間過短，學員技術提升不高

現時再培訓計劃的課程時間過短，學員從課程中技術水平提升不高。再培訓課程中轉業輔導課程為期約一週；職業技能訓練課程平均為期約三至四週；而在獲得工作後學員可獲初步跟進訓練和輔導。以三至四週的時間來進行技能訓練，時間非常緊迫，對於長時間脫離課堂學習的成年學員，他/她們需要較長的時間來適應學習的生活和方法，而太短的訓練時間實在未能發揮提升學員技能及素質的作用。

就上述問題，現時再培訓課程正實驗推行較長期為期九個月的訓練，由職業訓練局負責有關課程，這是明顯的進步。但有關課程名額只得一千名，而且屬試辦性質，有關效果仍有待總結。但上述課程之入學的資格訂為中三或以上學歷，未能照顧大部分失業人士學歷未及中三水平的特點。這涉及下一項有關學歷要求及不同再培訓局及職業訓練局之分工問題。

2) 技術提升課程學歷要求過高，再培訓局及職訓局分工過於機械

現時再培訓局與職訓局的分工是職訓局負責所有在職人士的技術課程以及為長者及弱能人士提供的再培訓課程。而再培訓局則負責失業人士及新移民的訓練。現時真正有技術提升作用的課程是由職訓局主辦但其入學的學歷要求為中三以上。這未能考慮失業人士很多是前製造業的僱員，她們大部分是在完成小學時便加入製造業，所以並沒有中三學歷，而她們正正是最有培訓需要的一群。

反觀再培訓局的訓練課程可以接受中三以下學歷的學員報讀，但課程中技術提升的作用不大，導至在接受再培訓後學員只能找到低薪、低技術的工作，很多時成功找到工作的學員在工作一段短時間後又面臨再次失業的危機。

對香港現時為失業人士的訓練及再培訓的改善建議包括課程應有明確的對象例如重回勞動力市場的婦女、中老年教育水平較低的男性失業者、新失業的服務業從業員及新來港人士等，而非泛指一般失業人士。其次應為不同類別的失業人士設立不同的課程。課程應根據不同對象的特別需要及能力，更要與勞動力市場有直接相關。最後，學員在修讀有關課程前，應獲得詳細深入的輔導，協助其選擇有關課程。同時有關訓練須配合其他計劃如求職協助才能產生更大的效用。

求職協助

求職協助(job-search assistance)包括不同類型的服務，如求職中心為求職者作出的首次評估，失業不同階段的深入輔導，提供再就業津貼，設立求職中心等等。經合組織研究顯示這類界入的成本較輕，而美國的大型試驗結果亦正面支持這類介入對大部份失業者均有很好的效果，對參加者尤其是女性的入息及職業均出現明顯的增長。而求職協助對於減低接受社會援助(social assistance)受助者的數目亦有一定幫助。

現時香港的求職協助主要是勞工處的職業介紹。但有關服務只是為求職者及空缺作簡單配對。現時從勞工處職業介紹服務的成功率很低，因此求職者亦對勞工處服務的信心不足。不少失業者主要靠自己的網絡來尋找工作。筆者今年曾對曾脫離綜緩失業及單親個案作出調查，發現有七成失業個案(68.6%)被訪者曾到勞工處尋找工作，但只有兩成半被訪者認為勞工處的職業介紹幫助大，有過半數(53.6%)被訪者認為是項服務幫助小。而在成功找到工作的被訪者中有五成半(56.0%)是透過家人/朋友/鄰居/工友介紹，三成(28.0%)透過報章/海報/招工廣告，只有一成(11.9%)被訪者是透過勞工處及再培訓機構找到工作(黃洪及蔡海偉 1998)。

基於對勞工處就業輔導不斷的批評，政府於一九九五年四月起，勞工處就業輔導組聯同僱員再培訓局，為失業人士推出「就業選配計劃」。就業主任會根據參加計劃的求職者的學歷、技能、工作經驗、對工作的要求等，選配合適的工作及安排面試；及安排參加度身訂造的再培訓課程。「就業選配計劃」確比以前簡單的職位匹配有所進步，而就業選配計劃的成功率較高。但勞工處的職員並未接受輔導的專業訓練，所以對求職者的心理、社會需要並不會作出細緻的輔導，主要關注仍然是介紹職位予求職人士，但對於求職者能否適應新職、會否遭僱主剝削，勞工處的就業主任不會作出跟進。

改善香港求職協助的建議包括設立地區性的勞工求職中心，由非政府機構騁請社工為求職者進行深入的輔導包括上述如何選擇再培訓課程、不同失業階段所需的資訊提供及心理輔導，除勞工處的職位介紹外，中心亦與私營的職業介紹所聯絡，為求職者提供更多的選擇。除地區性的求職中心外,亦可針對失業高企的行業設立行業求職中心，提供更針對性的服務。

另外應設立為失業的求職人士提供求職津貼，津貼之目的是為求職者提供一些求職時必要的開支津貼，如報紙、見工的交通費用、傳呼機的台費等等。求職津貼金額大約是每月六百元左右，領取期最多半年。金額雖然不高，但可保証沒有市民會因為貧窮而喪失參與工作的權利。

就業補助

就業補助指若僱主僱用失業人士可以獲得一定的補助。這不單可以創造更多就業機會，亦可以令個別勞工繼續與外界接觸，所以保持其工作動機及技巧。經合組織研究發現就業補助對增加就業只有很少的幫助，尤其是在短期性對勞工的需求及職位處於固定的境況如澳洲、比利時、愛爾蘭及荷蘭便發覺九成計劃所創造的職位會被出現替代作用(即僱主解僱原來工人而轉聘受補助的工人)及原職位逐步流失所抵銷。研究亦指出由於對這類對僱主的補助或津貼通常會有時間的限制，所以不少僱主更在補助到期時便解僱到期的員工改為聘請新一批受補助的員工。所以在芬蘭就業補助由津貼臨時職位改為必須為固定職位，以堵塞上述灟洞。而美國的實踐亦亦顯示若就業補助加入訓練原素，再加上求職協助對減少失業及增加入息有一定的效果。而對於就業補助是否有長期正面的影響則缺少評估結果支持或反對。

過去再培訓局曾在開辦在職培訓課程對僱主發放補助金最高是四千元或學員工資的一半，為期六個月，後來經檢討後覺得在職訓練的質素和成效難以控制，所以經已取消有關補助。建議可考慮為長期失業者如殘疾人士、長期病患者提供短期如半年的就業補助金，鼓勵更多僱主聘請有關人士，估計僱主在認識這類人士的工作能力後可以有信心聘請更多這類受到歧視處於弱勢社群的長期失業者。

直接創造職位

香港現時直接創造職位的服務主要是政府透過非政府機構為弱能人士而設的庇護職業及輔助職業服務。庇護職業主要的方法是設立庇護工場為未能公開就業的弱能人士提供工作，幫助他們建立和發揮社交及謀生潛能。但現時庇護工場在經濟轉型及經濟低迷的情況下，面對著難與市場競爭及工作/貨源短缺的問題，工場內的工友只能賺取很低微的工資，亦只有很少庇護工場中的工友能夠成功公開就業。輔助職業方面是近年較新的嘗試，主要目的在令弱能人士能與健全人士一起在公開環境下工作，並同時得到協助和指導，令他們有更高的收入、較佳的職業保障和較高的生活質素。輔助職業的例子有由弱能人士所組成的清潔隊、經營精品店及蔬菜攤檔等(香港政府衛生福利科 1995)。

現時香港直接創造職位的服務只限於弱能人士、而未能惠及其他有同樣需要的人士如單親人士、長者或長期失業者。政府應考慮參照輔助職業的模式，增加直接創造職位的服務為上述人士服務，維持他們對勞動力市場的接觸，令他們可以有機會重回勞動力市場。另外，筆者建議直接負責提供創造職位的非政府機構與大型企業掛鉤，成立「中途企業」可為長期失業者在正式重回勞動力市場前提供適當的技術訓練及作為適應的過渡安排，而在中途企業實習後，員工可以被掛鉤的大企業所吸納。

另一方面，香港政府作為最大的僱主理應帶頭聘用失業人士。而近年政府不繼將公營的服務如市政署房屋署的工作外判外發。由於承判商為低價奪標，通常會以合併職位,增加勞動強度來減低成本,令有關基層職位的供應減少。因此，政府應停止外判外發非技術職位的做法，並應增加公務員及資助機構中的基層非技術職位，直接為基層人士創造更多的就業職位。

創業協助

經合組織的研究顯示這方法只對少部分失業者有用。美國的經驗顯示這類創業協助只對三至四十歲有良好教育的男性有幫助。而澳洲、愛爾蘭、挪威及英國的經驗是有關企業能夠生存,但只有很少比例的企業經由這些方法產生。但這方法的優點在於失業者創立自己的事業後能夠為其他人創造更多的就業職位。

現時香港政府正推出由職訓局主辦為管理階層的創業訓練課程及支援中心。外國的經驗顯示有關成效不大。建議不如設立進修低息貨款，協助有關人士可自由選擇報讀適合自己的課程,以提高本身的專業技術，而非單一只提供簡單的創業訓練，對失業的中產階級可能更大的作用。而在非政府機構方面，近年有不少機構開始組織轉業或失業工人成立合作社，這些合作社分別經營中文打字、速印、剪髮及托兒等服務，合作社除了為工人提供就業機會外，達到經濟增權(empowerment)的目的，亦能對貧窮的弱勢社群在社會及政治增權方面發揮作用(呂大樂及黃洪 1995)。

參考資料

Fay, R. (1995) Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies. The Roles of -- and evidence from -- Programme Evaluations in OECD countries. mimeo. Paris: OECD.

Forslund, A. and A.B. Krueger (1994) An Evaluation of the Swedish Active Labour Market Policy. Working Paper No. 4802, National Bureau of Economic Research, July.

OECD (1993) Employment Outlook. Paris: OECD.

OECD (1996) The OECD Jobs Strategy: Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies. Paris: OECD.

呂大樂及黃洪(1995) <<去權與充權:關於香港低收入住戶的探索性研究>>。香港: 樂施會。

香港政府衛生福利科(1995) <<康復政策及服務白皮書>>。香港:香港政府

香港政府教育統籌科(1996)<<僱員再培訓計劃檢討諮詢文件>>。香港:香港政府

黃洪及蔡海偉(1998) <<終止及重新領取綜援研究>>。香港: 香港社會服務聯會及樂施會。